28 лютого відбулося друге публічне обговорення щодо Концепції реформи парламентаризму в контексті відновлення України, підготовленої експертами Центру політико-правових реформ (ЦППР), та отримання пропозицій громадян з приводу її змісту.

Текст щодо підсумків публічного обговорення ви зможете знайти за лінком. 

Перше питання, яке було винесено в ході обговорення, звучало так: «Як Ви оцінюєте відкритість Парламенту під час війни і яким чином можна удосконалити взаємодію Парламенту з громадянським суспільством?».

Аналіз відповідей учасників публічного обговорення показав, що не всі були готові дати однозначну оцінку з цього питання. Люди, здебільшого, ділилися власними міркуваннями без оціночних суджень.

Ті ж, хто висловилися однозначно негативно, обґрунтували свою позицію так:

- представники Парламенту, щоб «посилити закритість процесів і знизити публічний контроль», прикриваються війною та необхідністю дотримуватися безпеки. В результаті - «парламентарі тишком приймають закони, про які суспільство дізнається по факту»;

- закритість Парламенту спричинена низькою якістю підготовки нинішніх парламентарів;

- закритими мають бути лише засідання, де розглядаються питання національної безпеки, інакше приймаються закони, які потребують доопрацювання, тому що «не було їх попереднього обговорення з громадськістю»;

- відкритості перешкоджають «репутаційні питання»: «громадськість роздратована незаконними фінансовими накопиченнями окремих депутатів, а також приналежністю деяких депутатів до партії «опзж».

Учасники обговорення вважають, що удосконалити взаємодію Парламенту з громадянським суспільством можна за допомогою цілої низки інструментів та механізмів. Відповіді ми об’єднали за темами у групи, що дозволило виокремити головні тези.

Прозорість діяльності Парламенту та доступність до інформації:

- громадський контроль за роботою Парламенту забезпечить використання сучасних інформаційних ресурсів (сайт, онлайн трансляції);

- слухання комітетів мають бути абсолютно відкритими та транслюватись онлайн;

- інформація на сайті повинна постійно оновлюватися, а оприлюднення рішень комітетів, ТСК, анонсів має бути своєчасним;

- парламентська соціальна мережа повинна працювати за будь-яких умов, в тому числі, під час війни;

- відкритість та комунакацію з громадськістю забезпечують медійні канали: «необхідно повертати функції телеканалу «Рада» для висвітлювання діяльності Парламенту».

Фаховість представників Парламенту:

- Парламент мають представляти спеціалісти: «люди із експертного середовища вміють і знають, як співпрацювати із громадянським суспільством»;

- при комітетах мають працювати науково-експертні комітети/ради: «туди мають потрапити представники ГО та представники ЗМІ, відповідно до їх кваліфікації та спеціалізації»;

- у законопроєктів, особливо гострих та нагальних, має бути автор: «щоб люди знали, хто його розробив і хто відповідальний. Це має бути неприхованим і незавуальованим за 50-ма прізвищами»;

- для підвищення продуктивності роботи парламентарів необхідно розробити «індикатори ефективності».

 

Репутація парламентарів та довіра громадськості:

- з метою запобігання нецільовому використанню коштів необхідно забезпечити прозорість витрат, які здійснює Праламент;

- необхідно повернути обов’язкове декларування статків депутатів;

- відбір працівників апарату ВРУ має бути прозорим.

Залученість громадськості та використання інструментів народовладдя:

- активізувати різні формати залучення громадськості до розробки законодавчих ініціатив: проведення круглих столів, обговорень на майданчиках підкомітетів як офлайн, так і онлайн;

- необхідний механізм розробки та передачі законопроєктів ініціативними групами/ГО: «ці пропозиції оцінювались би в розрізі складових верховенства права, за потреби доопрацьовувались би та передавалися на розгляд Парламенту»;

- необхідно запустити «процедуру парламентських петицій, щоб вона реально працювала».

Друге питання, яке учасники розглянули в процесі обговорення: «Чи є доцільним ухвалення етичного кодексу члена Парламенту? Якщо так, то чому?»

Думки учасників обговорення цієї теми розділилися. Більшість поставила під сумнів доцільність ухвалення Етичного кодексу члена Парламенту. Відстоюючи свої переконання, респонденти наводили різні аргументи. Їх усі можна об’єднати у дві умовні групи.

Необхідні інструменти регулювання поведінки парламентаря існують, необхідно зробити їх дієвими:

- важливий не сам кодекс, а робота комітету із депутатської етики, необхідно проаналізувати причини його бездіяльності;

- якщо не буде окремого органу, який за цим стежить, то етичний кодекс не запрацює;

- розроблення етичного кодексу – це лише витрата часу і ресурсу. Краще натомість домогтися дотримання наявних нормативно-правових актів, внести зміни в регламент, що регулює поведінку парламентаря;

- кількість поданих проєктів (про етичність) не свідчить про якість;

- прийняття Етичного кодексу члена Парламенту є законодавчим спамом;

- потрібен жорсткіший контроль за виконанням існуючих норм;

- правовим регулятором Етичного кодексу можуть бути самі вибори, коли громадяни, наприклад, не голосуватимуть за депутатів, які некоректно поводяться.

Етичний кодекс може стати інструментом тиску на парламентарів:

- питання в якості членів Парламенту. Нині етичність є інструментом політичної цензури та застосовується, щоб затягувати законотворчі процеси;

- етику використовують «як метод тиску на законотворчий процес».

Решта респондентів обґрунтувала доцільність ухвалення Етичного кодексу члена Парламенту, оперуючи такими аргументами:

- з огляду на євроінтеграційний курс України, прийняття Етичного кодексу може бути вимогою Європейської комісії;

- поведінка парламентарів, які представляють інтереси громадян, має регламентуватися моральними нормами;

- йдеться про репутацію вищого законодавчого органу держави;

- самого Етичного кодексу недостатньо, необхідно вводити санкції за його недотримання;

- сам кодекс проблеми не вирішить, потрібно популяризувати модель поведінки депутата, як людини, що керується високими морально-етичними принципами.

Підсумовуючи викладене вище, варто зауважити, що думки учасників обговорення розділилися лише щодо доцільності чи недоцільності ухвалення Етичного кодексу члена Парламенту. Натомість всі одностайні у тому, що поведінка парламентаря, який представляє вищий державний законодавчий орган, має бути достойною його статусу.

Наступне питання, винесене на обговорення: «Як, на Вашу думку, можна ефективно боротися із законодавчим спамом?».

Учасники публічного обговорення, аналізуючи проблему законодавчого спаму, не лише шукали відповіді на запитання, а й ділилися своїми застереженнями:

- існує небезпека, що якісний законопроєкт і якісні поправки до нього назвуть «спамом», від чого постраждає якість законотворчого процесу і прийнятих законів;

- не можна ініціативу депутата замінювати колективною, це суперечить нормам Конституції і ставить парламентарів у нерівні умови: «15 підписів – це занадто жорсткі вимоги, як варіант – запропонувати кількість у 5 підписів»;

- законодавчий спам в умовах воєнного стану є небезпечним.

Серед пропозицій, як можна ефективно боротися із законодавчим спамом, варто виокремити такі:

- заснувати дослідницьку службу і комітети, які перевірятимуть сам текст закону і його фінальну версію;

- застосувати важіль громадського контролю: «висвітлення моментів такого спаму, наприклад, недоцільних правок»;

- важливою є політична воля і фільтрування порядку денного;

- не витрачати зусилля і час на ранніх етапах, а оцінювати якість законопроєктів безпосередньо перед внесенням до порядку денного;

- внести правки до Конституції, щоб не було конфлікту трактувань щодо законодавчої ініціативи;

- зробити жорсткішим «план законодавчих робіт», це має ускладнити надання необґрунтованих пропозицій та прийняття лобістських законопроєктів;

- законопроєкти більшості повинні обов'язково мати візу Кабміну;

- мінімальна кількість депутатів-ініціаторів законопроєктів має дорівнювати кількості нардепів найменшої фракції;

- внести зміни до процедури другого читання, «починаючи з 500 пропозицій і поправок»;

- потрібно дотримуватись принципу повного циклу публічної політики;

- депутат може подавати законодавчу ініціативу, але до роботи допускати лише ті, які мають потенційну перспективу бути прийнятими;

- це питання безпосередньо залежить від системи виборів: «якщо обираємо списочно, то за цей спам відповідають партії, якщо мажоритарна система, то це мають регулювати виборці»;

- якщо фракція «не пропустила» законопроєкт, то це свідчить про його якість;

- забрати у депутата право законодавчої ініціативи і передати компетентній групі;

- визначати відповідальних за подання законопроєкту;

- зобов'язати народного депутата проходити «тренінги з нормотворчості».

Отже, погляди учасників обговорення на вирішення проблеми законодавчого спаму різняться. Але усі опитані погоджуються, що це явище блокує роботу Парламенту, не дозволяє йому приймати важливі законопроєкти, що особливо небезпечно в умовах війни.

Також учасники мали змогу обговорити питання: «Який кількісний склад членів Парламенту, на Вашу думку, є оптимальним? Чому?»

Не всі учасники публічного обговорення були готові назвати конкретну цифру. Більшість поділилася своїми думками щодо доцільності вносити будь-які зміни у кількісний склад парламентарів:

- обговорення цього питання буде доцільним після завершення війни, коли з’явиться можливість провести перепис населення;

- перепис не потрібен: «немає чітких розрахунків, на яку кількість населення має припадати 1 депутат», а «у більшості держав прямого зв’язку між цими цифрами немає»;

- необхідно прибрати «норму про 25 років, бо це позбавляє можливості молодь 18-25 років мати своїх представників»;

- «половина крісел на засіданнях Парламенту є порожньою. Варто посилити відповідальність за невиконання своїх обов’язків, стимулювати парламентарів до активної роботи»;

- необхідно спершу визначити критерії оптимальності кількісного складу, наприклад, «в комітеті Верховної Ради має бути не більше 10-15 осіб»;

- новий адміністративно-територіальний устрій має змінити і кількість представників від територіальних громад.

Частина респондентів вважає, що кількість членів Парламенту слід залишити незмінною, тобто 450 осіб:

- це оптимальна кількість, яка забезпечує представництво інтересів населення;

- менша кількість парламентарів може негативно вплинути на роботу комітетів;

- зменшення кількості депутатів призведе до зменшення кількості виборців, яких він представляє, а отже, «менше громадян зможуть достукатися до депутата, щоб запропонувати зміни»;

- це популізм, чітких аргументів на користь скорочення нардепів не надано;

- «в умовах воєнного стану це може використати ворог, аргументуючи тим, що окуповані території Луганщини, Донеччини, Криму не можуть надати своїх представників»;

- скорочення складу Парламенту «підвищує ризик диктатури», може призвести до «збільшення корупції»;

- «сьогодні в Парламенті 405 нардепів. Щоб «завалити» законопроєкт, достатньо, щоб його не підтримали 179 депутатів, а для того щоб його прийняти, необхідно 226 голосів. Як миритися з такою нерівністю?».

Серед аргументів на користь збільшення кількості парламентарів звучали такі:

- 560 осіб буде оптимально, «всі старі демократії мають дуже велику кількість парламентарів, а всі розмови щодо зменшення кількості депутатів є першим кроком до авторитаризму»;

- в країнах зі слабко розвиненою демократією кількість депутатів має бути якомога більшою;

- «одне із завдань Парламенту – всебічний розгляд питання з вивченням усіх можливих рішень. Тому первинна кількість для обговорення в групі - 5 осіб, це підкомітет. В комітеті, як правило, 4 підкомітети. Кількість комітетів – 28. Разом 560 осіб».

Обґрунтовуючи доцільність зменшення кількісного складу Парламенту, респонденти наводили такі аргументи:

- «США – країна з добре розвиненою демократією, при 330 млн населення вони можуть собі дозволити мати лише 435 членів Палати представників і при цьому з добре розвиненою судовою системою. Але це не Україна»;

- «у США 80% питань відносяться до компетенції штатів. Тому федеральний парламент може бути менший. Бо загалом законотворців дуже багато на різних рівнях»;

- не менше 300 осіб, якщо буде зменшена кількість парламентарів, відповідно, зросте відповідальність на одного парламентаря;

- оптимально – 200 осіб, «щоб було менше витрат, також, таким чином, зменшиться кількість поданих законів»;

- 200-250 осіб – заощаджені кошти «підуть на відбудову країни»;

- «можливо, при розробці законів доцільно активізувати уряд? І тоді не потрібна буде велика кількість депутатів, які створюють законодавчий спам?»;

- «по-перше, у квітні 2000 року на Всеукраїнському референдумі громадяни України підтримали пропозицію зменшення кількості народних депутатів до 300. А по-друге, чи спроможна сьогодні Україна дозволити собі велику кількість депутатів?»;

- «домовитися з меншою кількістю нардепів простіше, ніж з більшою».

Таким чином, ми бачимо, що серед учасників обговорення немає одностайності щодо цього питання. Серед факторів, які мають визначати кількісний склад членів Парламенту, на їхню думку, є: кількість громадян країни, навантаження на парламентаря та його здатність якісно взаємодіяти з виборцями, фінансова спроможність держави, щоб їх утримувати, та досвід країн з розвинутою демократією.

Останнє питання питання публічного обговорення звучало наступним чином: "Чи вважаєте Ви, що необхідно провести реформу парламентського контролю? Якщо так, то якою вона має бути?".

На це запитання усі респонденти відповіли однозначно: реформа парламентського контролю необхідна. Відрізнялися лише аргументи та бачення, як це слід зробити і чому.

Таким чином, реформа парламентського контролю на часі, оскільки:

- він допомагає Верховній Раді України отримувати достовірну інформацію, але його необхідно вдосконалити;

- функція парламентського контролю – одна з основних, «але контролювати можна те, що можна вимірювати, наприклад, програму уряду»;

- «в середньому за сесію проводилося 10 годин запитань до уряду. Варто кожну другу таку годину зробити звітом когось з міністрів. До того ж такий звіт може закінчуватися вимогою Парламенту про відставку цього міністра. Отже, за скликання таких звітів може бути для кожного міністра два. 8 сесій – 80 годин».

Реалізувати реформу парламентського контролю реально, якщо:

- розділити парламентський контроль на спеціалізований і загальний;

- запровадити «інститут інтерпеляції/запиту, однак необхідно врахувати досвід інших держав, щоб передбачити ризики»;

- звести контроль (звітування депутатів перед Верховною Радою України) до автоматизму;

- посилити повноваження слідчої комісії Парламенту: «вони мають бути на зразок публічного суду і їх повноваження повинні бути набагато ширшими, ніж зараз»;

- відстежувати ефективність роботи таким інструментом як петиція, на яку Парламент «орієнтуватиметься в своїй роботі»;

- це працюватиме і в умовах воєнного стану;

- депутати спершу «погоджуватимуть свої ідеї з виборцями і лише потім пропонуватимуть законопроєкти. Також регулярно звітуватимуть виборцям про зроблене»;

- при найвищих державних органах буде створено наглядові ради, передбачені «Законом про місцеве самоврядування» (Ст.26. п.30): «але представників наглядових рад має обирати суспільство, у т.ч. релігійні організації, ті не пропустять хабарників»;

- відповідні комісії очолюватимуть представники опозиції.

Отже, учасники публічних обговорень упевнені в необхідності проведення такої реформи. Є розуміння, навіщо вона потрібна, та як зробити так, щоб вона була дієвою. А очікування від цієї реформи такі:

- парламентський контроль має працювати за будь-яких умов, в тому числі, під час війни;

- контроль повинен відбуватися прозоро та відкрито;

- він має дисциплінувати парламентарів та мотивувати їх працювати на результат.

Довідка. Захід було організовано Коаліцією “Реанімаційний Пакет Реформ” разом з Центром політико-правих реформ у партнерстві з Всеукраїнською ініціативою “Активна Громада” від Інституту “Республіка” за фінансової підтримки Агенства США з міжнародного розвитку (USAID) в межах проєкту “Відповідальна та підзвітна політика в Україні” (U-RAP), що реалізується Національним Демократичним Інститутом. Проєкт “Україна після перемоги: підготовка та комунікація реформ для реалізації “Бачення України - 2030”” реалізується завдяки фінансовій підтримці Уряду Великої Британії.

Примітка. Місія «Активної Громади»: досягнути добробуту через демократичний розвиток громад України. Мета на 2025 рік: активізувати та залучити щонайменше 1% громадян до участі у прийнятті рішень та просуванні реформ в Україні на системній основі для добробуту в громадах України. Ініціатива створена в межах діяльності Інституту «Республіка». Ми працюємо задля підвищення свідомої активності громадян.